“闻政杯”精选丨政府机构改革与全面预算绩效管理

发布时间: 2019-04-24 15:25:56 来源:365bet sh_365bet皇冠_365bet彩票
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彭锻炼 ?上海立信会计金融学院

摘要:政府机构改革和全面预算绩效管理是政府现代化治理改革的两大重要措施,这两者之间存在什么样的关系呢?这是需要解决的理论基础和实践前提。本文在回顾我国政府机构改革历程和全面预算绩效管理发展历程的基础上,分析了政府机构改革通过明确政府各部门的职能,合理划分政府与市场的界限,一方面为全面预算绩效管理的实施创造好外部条件,另一方面解决了全面预算绩效管理第一层次绩效分析的问题。而实施全面预算绩效管理,可以为政府机构改革中优化政府部门职能配置、政府部门职责履行的有效性和资源配置的合理性提供评判依据和结论,为政府机构改革的推进提供支撑和保证。最后,从如何协调两者之间的关系,发挥好两者相互作用的角度提了一些建议。

关键词:政府机构改革 ?全面预算绩效管理 ?相互关系 ?协调发展

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一、引言

改革开放以来,随着市场经济体制改革对政府职能转变的要求和行政体制改革的需要,我国进行了多次政府机构改革。但由于每次改革缺少明确的目标以及对目标是否实现的评价反馈机制,因此,每次政府机构改革持续的时间都不长,一般是5年左右。这就使得我国的政府机构改革陷入一种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案。根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。此次的政府机构改革是否能够用一种制度来打破这种循环,或者通过对政府机构改革目标实现程度的评价反馈为政府机构改革提供更加完善的方向呢?这是目前政府机构改革中需要研究和加以解决的问题。

另一方面,自20世纪80年代以来,西方国家兴起了新公共管理运动,政府借鉴私人部门的绩效管理理论和方法,进行政府流程再造,改善政府绩效。我国从2003年开始进行以绩效为导向的预算绩效管理,先后经历了试点阶段(2003-2010年)、全过程预算绩效管理确立阶段(2011-2012年)和预算绩效管理全面推进阶段(2012-2017年)。2017年10月,中国共产党第十九届全国代表大会胜利召开,十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,这标志着我国进入全面绩效管理时代,对于合理配置财政资源、提高政府绩效具有划时代的意义。

从这两项重大改革举措的目的来看,政府机构改革的目标是提高政府行政效率,而全面绩效管理的目标是提高政府绩效。这两者之间是否有相互关系或联系呢?更具体地说,政府机构改革是否能够有助于全面绩效管理的实施,而全面绩效管理是否能够帮助各级政府更好地推行政府机构改革呢?

二、政府机构改革与全面预算绩效管理之间的相互关系分析

政府机构改革的目标是转变政府职能、提高政府部门行政效率,是现代政府治理手段的一个重要方面。而全面预算绩效管理是以经济效率和行政效率相结合的财政效率为理论基础,追求经济、效率、效益、公平等绩效理念和绩效原则的一种现代政府治理手段。因此,从现代政府治理角度来看,政府机构改革和全面预算绩效管理作为现代政府治理的两种重要手段或方式,是存在着很强的相互关系的。

(一)政府机构改革是全面预算绩效管理的前提和基础

1.政府机构改革明确了政府和市场的界限,为全面预算绩效管理打下基础

政府机构改革明确了政府与市场的界限,而政府与市场界限的明确是预算全面实施绩效管理的前提和基础。如2018年3月的《国务院机构改革方案》明确提出“深化国务院机构改革,要着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,结合新的时代条件和实践要求,着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力,建设人民满意的服务型政府”。此次政府机构改革的目的就是要明确政府与市场职责范围,在资源配置中发挥市场的决定性作用和政府的作用,也就是要厘清市场与政府的界限,政府应该主要发挥弥补市场失灵的作用,主要在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护领域发挥主要作用。而预算全面实施绩效管理的前提和基础恰恰是政府与市场界限要清晰。

2.政府机构改革可以初步解决全面预算绩效管理中的配置效率问题

根据预算绩效管理理论,全面预算绩效管理中的效率包括配置效率和生产效率,而配置效率又包括社会总财富在政府部门和私人部门之间合理分配的效率以及预算总资金在政府各部门之间合理分配的效率。

首先,根据经济学中的效率标准——帕累托效率标准,衡量社会总财富在政府部门和私人部门配置是否有效的标准就是政府部门配置社会财富的边际效用等于私人部门配置社会财富的边际效用,或者说,最后一单位社会总财富配置给公共部门生产公共产品或公共服务给社会带来的边际效用等于这最后一单位社会总财富配置给私人部分生产私人产品给社会带来的边际效用,这时候社会总财富在政府部门和私人部门之间的配置是最优的,也就是达到了帕累托最优的状态。理论上,可以通过分析政府部门使用社会总财富的边际效用和私人部门使用社会总财富的边际效用来判断社会总财富在政府部门和私人部门之间的配置效率是否达到了帕累托最优的状态。

如图1和表1所示,在D点,分配给政府部门的社会资源的边际效用大于分配给私人部门的社会资源的边际效用,说明公共物品配置不足而私人物品配置过度,应增加政府预算,扩大政府配置社会资源的规模。在F点,分配给政府部门的社会资源的边际效用小于分配给私人部门的社会资源的边际效用,说明公共物品配置过度而私人物品配置不足,应该减少政府预算,扩大私人部门配置社会资源的规模。而在E点,分配给政府部门的社会资源的边际效用等于分配给私人部门的社会资源的边际效用,说明公共物品和私人物品间配置最优,这是最理想的状态。

但是,由于社会生产的复杂性以及公共产品和公共服务的社会性、间接性以及难以货币计量等客观原因,很难准确地测定政府配置社会总财富的边际效用和私人部门配置社会总财富的边际效用。因此,需要以机构改革这样的行政方式来明确和规范政府的界限,逐渐规范政府与市场的边界。比如2018年的政府机构改革新设立了自然资源部,完善了生态环境部的职能,将政府职能由过去的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的四大职能加上生态环境保护扩展到五大职能,就是政府与市场边界不断修正的体现。通过明确政府与市场的界限,就为预算全面实施绩效管理打下基础,基本解决了社会总财富应该怎样在政府部门和私人部门之间配置的问题,也即配置效率第一个层面的绩效问题。

其次,运用同样的理论方法可以分析政府总预算在各个部门之间的配置是否是最有效的。根据经济学中的效率标准——帕累托效率标准,衡量政府公共资源在不同职能部门之间配置是否有效的标准就是各部门配置政府公共资源的边际效用相等,或者说,政府取得的最后一单位公共资源用于不同职能部门给全社会带来的公共产品或公共服务的增量是相等的,这时候政府公共资源在各职能部门之间的配置就是最有效的。理论上,可以通过计算政府各职能部门使用财政资金的边际效益来评价财政资金在政府各职能部门之间配置的有效性。但是由于政府各职能部门提供公共产品和公共服务的差异以及产出的社会性、间接性和难以货币计量等特点,所以只能采用绩效评价的方法。绩效评价是目标—结果管理方法,首先要设立绩效目标。绩效目标从哪里来?主要依据政府部门职能、通过对政府部门职能分解来设计绩效目标。此次国务院政府机构改革,正好将各职能部门的职能进行了梳理、归位,为预算全面实施绩效管理建立全面、科学、合理的绩效目标打下了基础。比如,此次国务院政府机构改革将环境保护部的职责,国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合,组建生态环境部,作为国务院组成部门。通过将原来分散在其他各个部门的职能统一“归位”到真正负责此项职能的政府部门,对于设计全面绩效管理的绩效目标提供了保证,也为绩效管理结果应用防止职能交错、职责不清提供了保障。

因此,从理论上讲,预算全面实施绩效管理在层次上应该包括三个层次:政府部门所有预算资金总量与私人部门能使用的资金总量之间的分配是否是有绩效的,即第一层次的配置绩效;政府预算资金总量在政府各部门之间的分配是否是有绩效的,即第二层次的配置绩效;最后才是政府各部门将预算分配资金用于生产公共产品和提供公共服务是否是有绩效的,即第三层次的生产绩效。而目前被普遍使用的绩效概念相当狭隘,仅指政府部门使用预算资金生产公共产品和提供公共服务的生产绩效(或运营绩效)。第一层次的配置绩效的民意基础体现为公众的财政偏好,通常属于政治范畴或通过政治程序来解决,很难进行具体评价或量化表达。十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案,正是解决这种宏观层面配置绩效的一种措施和体现。通过政治程序明确市场和政府在资源配置中的责任和界限,为预算全面绩效管理解决了宏观层面配置绩效的问题,也为预算全面绩效管理破除了障碍。通过政治程序解决了预算全面绩效管理中第一层次的配置绩效问题,第二层次的配置绩效和第三层次的生产绩效就成为预算全面绩效管理的重要内容。而国务院机构改革通过实施大部委制明确各职能部门的具体职责,为第二层次配置绩效和第三层次生产绩效都提供了制度保障。

(二)全面预算绩效管理可以推动和指导政府机构改革

一方面,实施全面预算绩效管理,可以通过预算绩效目标的设定和动态监控、预算绩效的评价及其结果运用,对部门履行职能、职责进行客观的评估,推动部门职能、职责的有效履行以及部门职能的优化调整,促进和推动政府机构改革的进行。另一方面,进行政府机构改革、优化政府机构职能配置的目的之一就是要提高行政效率,效率是反映行政机构设置、职能配置是否为最优组合的标准之一。因此,要有效地推进政府机构改革,精干设置各级政府部门及其内设机构,就要在政府机构扁平化管理的基础上,严格绩效管理和行政问责,建立健全奖优惩劣的制度,并且要统一明确各部门信息共享的种类、范围等,加快推进部门政务信息联通共用,将阻碍效率提高的因素降到最少。而全面预算绩效管理正是以预算为基础、以绩效管理为手段、提高政府部门财政效率为目标的一种信息系统,正好能满足政府机构改革提升政府部门行政效率、优化政府部门职能配置的需要。再次,实施全面预算绩效管理以后,通过以部门整体支出绩效评价为主要方式,考察政府部门职能配置、职责履行以及工作任务完成情况,评价政府部门职能配置的合理性、职责履行的有效性和工作任务完成的效果性,为政府机构改革的合理性和有效性提供评判依据和结论,为政府机构改革的深入和完善提供支撑。

总而言之,政府机构改革和全面预算绩效管理是政府治理改革的两个重要手段,它们都有着优化政府部门职能配置、提高政府部门职责履行效率、更好地为公众提供公共产品和服务等目的。因此,政府机构改革和全面预算绩效管理之间存在相互促进、相互支持的关系。

三、结论与启示

在回顾我国政府机构改革历程和全面预算绩效管理发展历程的基础上,深入分析政府机构改革与全面预算绩效管理之间相互促进、相互支持的关系。政府机构改革通过明确政府各部门的职能,合理划分政府与市场的界限,一方面为全面预算绩效管理的实施创造好外部条件,另一方面解决了全面预算绩效管理第一层次绩效分析的问题。而实施全面预算绩效管理,可以为政府机构改革中优化政府部门职能配置、政府部门职责履行的有效性和资源配置的合理性提供评判依据和结论,为政府机构改革的推进提供支撑和保证。

政府机构改革和全面预算绩效管理都还处于不断探索和实践中,要融洽两者的关系,发挥两者的相互作用,更好地推动政府机构改革和全面预算绩效管理,还需要从以下方面采取有效措施。

首先,在政府机构改革的实践中,必须坚持如下五个基本绩效原则:一是政企分开,转变职能;二是相互配套,整体推进;三是“软”与“硬”结合,机制创新;四是因地制宜,分类指导;五是积极试点,逐步推进。这些理论前提和原则可为政府机构改革提供指导。同时,在政府机构改革中引入目标-结果的绩效管理理念,在制定政府机构改革实施计划时,要明确政府机构改革要达到具体目标,用具体的指标和目标值来量化表示;在政府机构改革完成后,要对这些目标进行评价和反馈,看起初设定的目标值是否达成,没有达成的原因是什么,在今后的改革中如何完善。

其次,在政府机构改革中我们要注重推进全面绩效管理改革,不断提高政府的行政效率。第一,制定具体的全面绩效管理方法。全面绩效管理涉及到政府及各部门的方方面面,必须配以一套行之有效的绩效评价方法,保证政府绩效评估工作的顺利开展。同时,结合相关的法规,保障全面绩效管理的顺利进行。第二,将全面绩效管理改革与政府机构改革相结合。通过政府机构改革的相关制度,以及政府的管理手段,不断地强化政府工作人员的责任意识,提高政府的服务意识和工作效率。第三,加强全面绩效管理结果的应用。全面绩效管理通过对政府部门职能配置、职责履行以及工作任务完成情况进行科学合理的量化考核,会有一个客观公正的绩效评价结果,这个结果应该在政府机构改革实践中得到具体应用,帮助决策部门合理确定政府部门职能,指导政府部门有效地履行职责和完成工作。

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