“闻政杯”精选丨县级财政全面实施预算绩效管理思路方法探析

发布时间: 2019-05-09 14:36:08 来源:365bet sh_365bet皇冠_365bet彩票
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江苏省财政厅绩效管理处?徐海涛?

一、研究背景和意义

预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式,是一个由绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统,是工业社会向后工业经济社会转型的必然产物。加强预算绩效管理,把绩效理念融入预算编制、执行、监督管理全过程,既可有效控制财政支出无限扩大的冲动、缓解财政收支紧张的矛盾,又有利于进一步提升财政科学化精细化管理水平,它是我国财政改革发展到一定阶段的必然选择,是建设高效、责任、透明政府的重要内容。党十九大报告提出要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”《中共中央国院关于全面实施预算绩效管理的意见》中发〔2018〕34号)要求“解决当前预算绩效管理中存在的突出问题,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”

县级政府是我国现行行政体系中最为完整、最稳固,也是作用最重要的一级行政机构,是整个行政体系不可或缺的重要组成部分,不仅为我国国民经济的发展做出了较大的贡献,也是整个社会经济运行的基础与支撑。同时,县级政府也是提供基本公共服务最多最普遍的行政单位,中央对地方,以及省级对市县的财政转移支付最终都在县级财政落实。彻底解决县级政府的发展困境不仅是构建服务型政府,深化我国政治体制改革的需要,也是财政管理改革的内在要求。

当前我国自上而下的财政体制改革已经延伸到县级政府,而县级政府所遗留的历史问题为其财政改革增添了诸多障碍。随着财政体制改革的不断深入,需要通过全面实施预算绩效管理,作为县级财政体制改革的重要抓手和突破口,解决县级政府财政收入总量不足和财政资源配置效率不够高的问题。那么,如何在县级财政全面实施绩效管理,预算制度改革提供强有力的支撑,县级财政管理改革而言,具有重要的历史和现实意义。

二、全面实施绩效管理的内涵与要求

全面实施绩效管理,具体包括以下几个方面:

第一,制度建设全面,形成体系。全面实施绩效管理,需要完备的管理制度体系作为支撑。各级各部门要研究和制定涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用、绩效问责、绩效公开的预算绩效管理制度体系,探索建立相关配套的规章办法,不断完善分行业、分类别、多层次的评价指标体系,以及绩效评价标准、绩效指标库、社会第三方参与、专家管理、信息化建设等各方面的实施细则和管理流程,形成有中国特色的预算绩效管理制度体系。

第二,环节管理全面,贯穿全过程。绩效管理要结合财政中长期规划,围绕预算部门中长期事业发展计划,强化事前预算绩效目标的审核评估,突出绩效导向实行科学民主决策,加强事中预算执行绩效监控,全面推进各种类别的绩效评价,充分运用评价结果实施奖惩和问责,逐步推行绩效结果对公众公开,接受社会监督,实现事前、事中、事后的全过程绩效管理,形成覆盖目标、过程、结果的绩效管理机制,抓住现代预算制度“全面规范透明、标准科学、约束有力”三个关键要素,将绩效贯穿预算编制、执行、监督的全程。

第三,对象涵盖全面,包含所有资金。在管理对象的选择上,要从实现一般公共预算的绩效管理,逐步拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金的绩效管理,实现四本预算的全覆盖,涵盖所有的财政性资金。

第四,类别拓展全面,探索新领域。在继续推进一般性预算项目支出绩效管理的基础上,逐渐向预算部门整体支出、财政收入和支出政策,再到政府财政综合支出绩效管理转移,形成全过程绩效管理。

第五,多方全面参与,全社会联动。要充分发挥人大、政协、纪检、审计、社会组织的联动机制,共同参与绩效管理。要大力培育社会第三方评价机构和绩效专家队伍,发挥行业优势,形成规范的行业自律准则。要在全社会积极培育绩效文化,让社会公众了解绩效、参与绩效、投身绩效,实现政府绩效的社会监督。

第六,技术保障全面,确保顺利推进。要加快区域内统一联动的绩效管理数据和信息平台建设,强化绩效管理数据的整合,提高对绩效信息数据的处理能力。要加快绩效管理专家库、中介机构库的建设,实行动态管理,分建共享。要加快建设各级政府部门的绩效管理队伍,提高政府工作人员的绩效管理素养和能力。

三、县级财政绩效管理的实践挑战

(一)县级财政支出特点

一是县级财政支出规模有限。由于各自的职责范围以及职能不同,中央政府、省市政府所承担的公共服务职能与县级政府所承担的具体职能有着较大的不同。尤其是分税制改革以后,我国的财权上移与事权下移使得这种分工更加明显。从财政支出的规模与总量上来看,中央政府以及省市政府所拥有的财力以及财政收入水平都要远远高于县级政府。各个地方经济发展程度不同,导致其财政收入水平也有着较大的差异。由于各个地区的具体财政政策不同,各个县级政府所能够支配的财力规模也不一样。相比较县级政府的职能范围,其财政支出规模相对比较小。

二是县级财政支出的受益对象比较直接。县级政府是我国现行五级行政管理机构中的基础机构,相比较中央政府与省市政府而言,其具体职责范围内更加细化,承担着更多的基础性的资源配置任务。县级政府所提供的公共产品与服务的主要对象是其辖区内的广大民众,因此其行政区域内的社会公众是其财政支出的直接受益者。县级政府财政支出活动效果的好坏、支出规模的大小以及财政资金利用效率的高低直接关系到社会公众的切身利益,关系到其享受到的公共产品与公共服务质量的高低。从这个角度上来讲,县级政府财政支出活动的受益对象有着直接性的特点。

三是县级政府财政支出管理难度较大。县级政府是切实履行中央政府以及省市政府所制定的各项政策的具体执行者,其财政支出活动是充分落实上级机关公共服务职能的最后关口,上级机关的各项政策最终都需要县级政府结合其辖区内的实际情况来进行有效落实,这就会出现上下不一的情况。受到各个方面因素的限制,县级财政建设不足,人员素质较差,数量较少,有关制度体系不健全等导致县级政府的财政资金支出与使用缺乏科学性和必要的监督,在日常使用与管理过程中存在着较多的问题,不仅导致其财政资金的使用效率低下,还会导致各种贪污腐败行为的发生。

(二)县级财政全面实施预算绩效管理的挑战

对绩效管理的认识不到位。在财政部门内部很多业务科室对绩效管理的认识不清,认为绩效管理只是绩效管理科的事,而没有绩效管理为预算管理改革的念、思路方法,将绩效管理与预算管理结合起来有认真履行项目资金绩效管理的责任主体,不学、不做也不问。在主管部门方面,是将绩效管理看成是一项增加工作量的额外工作,认为没必要或多此一举部门和单位也多是应付了事,而没有将其作为强化项目管理,实现目标结果导向,提高资金使用效益的一项有效手段

绩效管理人员紧缺。虽然多数财政部门成立了绩效管理科室,但多是与预算科、财政监督科或税政法规科合并一个科室,职能兼顾,人员也共用,无法做到专心至致专业细致,工作很难全面效地推开力不从心

工作机制还不健全。财政部门、预算部门、项目实施单位在绩效管理中的责任还不明确,对开展预算绩效管理工作缺乏行之有效的考核制度体系。对中介机构未按要求开展评价工作、部分评价报告的要素不齐全、质量达不到要求以及评价工作人员违反工作纪律等情况缺乏有效的制约措施。

是对象范围覆盖不广。目前县级预算绩效管理的范围主要为县级年初部门预算项目资金,对部门整体支出、专项资金很少涉及。

是指标体系还不够完善。县级财政大多没有能力研究本地绩效评价指标体系,基本上是照搬上级财政的做法,指标体系不够完善,也缺乏不同资金用途项目的具体评价指标,难以满足开展工作的需要。

是绩效评价结果不够,推动作用有局限。财政绩效管理工作应全面贯穿于预算编制、执行和监督各个环节,但在实际工作中止于表面,没有把绩效评价结果与支出管理实际有效结合,评价结果运用不充分。当前对绩效评价结果运用多数停留在反映情况、发现问题、督促整改等较低层面,追责问效机制还不完善,导致目前财政资金绩效评价结果缺乏刚性。

、县级财政全面实施绩效管理建议

(一)建立绩效管理制度体系

健全完善的制度体系是全面实施绩效管理的有力保障,建议县级财政部门在上级财政部门的指导下,以县委县政府名义制定全面推进县级财政预算绩效管理工作方案或行动计划,明确本地区预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作要求等,为有效实施县级预算绩效管理提供保障,提高开展预算绩效管理权威性。在此意见基础上,财政部门和预算部门结合部门实际,逐步完善覆盖绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等环节的具体操作办法,提高预算绩效管理工作的规范化和标准化。

(二)健全绩效管理工作机制

1.健全组织机制各县级财政部门均应设立绩效管理科室,具体牵头负责预算绩效管理工作。财政部门各支出管理科室要明确本科室绩效管理职责,做好本科室所分管预算单位的绩效管理工作。各预算部门(单位)应明确本部门绩效管理牵头科室和具体责任科室,落实好本部门(单位)的绩效管理主体责任。同时县人大、政府也应加大对部门(单位)预算绩效工作的监督,定期开展督查、视察,确保形成各部门单位各司其职、上下联动的良好局面。

2.健全第三方管理机制一要建立健全相关管理制度,对第三方参与绩效评价的工作进行规范,并指导其开展工作;同时,对专家和中介机构的准入条件、权利义务、选用管理、工作流程、报酬支付方式以及违规处罚等做出具体规定,为第三方参与绩效评价工作提供制度保障。二要加强专家库和中介机构库日常管理。要严把准入关口,明确准入条件和准入门槛;进行科学的分类,建立规范的分类制度;建立中介机构资质评定制度,评定等级资质;实行动态管理,建立能进能出的管理机制。

3.健全经费保障机制目前,引入第三方评价的相关法律法规还比较缺乏、在当前各项经费支出规定较严的形势下,这种情况导致支付费用金额存在较大不确定性,进而影响第三方评价机构的评价质量。评价结果责任未明确,导致某些第三方机构有所顾虑,评价保守或是不敢评价。因此,政府应该从制度层面制定购买第三方绩效评价经费标准,明确第三方绩效评价工作的作用,确保其不应经费短缺而影响绩效评价的质量。

4.健全结果应用和反馈机制一是健全结果反馈整改机制。对评价过程中发现的问题,除督促部门制定整改方案外,更要对问题是否真正整改落实,以后年度是否还会出现类似的问题进行跟踪管理。二是推进信息报送与公开。探索人大审议绩效目标的方式方法,推进绩效目标随同部门预算公开,建立评价结果信息报送与公开制度。三是建立与预算安排相结合机制。对评价过程中发现的与资金安排相关的问题,要在编制下一年度预算时予以考虑,采取调整资金支出方向、支出结构、适当减少项目资金预算或取消该项目等方式进行应用。四是建立绩效问责机制,对在评价过程中发现的责任问题,要及时报送政府和有关部门,作为行政问责的参考依据。

(三)实现绩效管理过程全覆盖

1.实现绩效目标管理全覆盖

一要实现绩效目标预算编制全覆盖。将绩效目标作为预算编制的重要内容,无论是重大政策,还是重大资金、重大项目或者部门总投资支出,只要需要财政性资金支持,都应在申请资金、编制预算时一同编制绩效目标。绩效目标的编制要科学完整、规范系统,力戒空泛、碎片、简单。预算部门要根据项目特点、政策要求和公众期盼,全面细化绩效目标,要加强谋划,统筹兼顾,加强关联度分析,既要考虑与中长期财政规划相衔接,也要考虑与国家宏观政策、部门和经济社会发展规划相适应,实现定性目标、定量目标、近期目标、远期目标、经济目标、社会目标和生态目标等有机统一。

二要实现绩效目标审核管理全覆盖。通过绩效目标审核管理,不断提高绩效目标编制质量和公共服务水平。一级预算单位要加强二级预算单位绩效目标的审核把关和归纳分析,该归并的归并,增加量化目标,减少定性目标,增强可考核性目标。财政部门要加强绩效目标的审核把关和指导引导,不断提高各部门单位绩效目标编制质量。

三要实现绩效目标批复管理全覆盖。绩效目标作为预算的重要内容要与预算一起同步批复。凡是没有编制绩效目标,没有经过财政部门审核通过绩效目标的预算项目,一律不得安排预算,更不能批复预算,实现项目设立、资金安排、预算管理“同步申报、同步审核、同步批复”,推动绩效目标管理与项目确立、资金安排、预算管理有机融合。

2.实现绩效跟踪监控全覆盖

一要健全绩效跟踪监控机制。财政部门要牵头制定绩效跟踪监控管理办法,明确财政部门、主管部门和项目实施单位绩效跟踪监控职责,规范跟踪监控流程,设计跟踪监控各类数据表格和填报要求,规定绩效跟踪监控结果应用等,为全面实现绩效跟踪监控打下良好基础。

二要强化部门监控主体责任。落实部门在预算编制、执行和绩效管理中的职责,根据绩效目标设定的数量、质量、时效等要素,制定执行跟踪规划方案,明确监控重点和方向,完善绩效监控流程;对发现偏离绩效目标的项目,要及时进行自我调整、自我完善,确保绩效目标能够顺利实现;对因内外部条件发生重大变化,经评估确实不能如期实现绩效目标的项目,要及时终止,停拨资金,已经拨付的资金要及时追回,将风险和损失降到最低。

三要利用好财政、金融等部门的信息数据。加强财政与金融等部门的信息共享、协调联动,进一步增强数据分析监控能力。要充分利用财政预算执行监控系统,自动筛选执行异常数据,对预算执行情况进行全程在线监控,根据绩效目标和预算执行情况,密切关注资金的走向,不断提高主动的在线监控能力;发挥好银行金融体系功能,关注预算指标与库款的变化情况,确保资金跟着指标走,预算指标与库款相对一致。

3.实现绩效评价全覆盖

一是实现绩效自评全覆盖。绩效自评的主要目的是培育部门的绩效管理理念和绩效管理水平,通过部门自我改进实现自我修正、自我调节、自我完善和自我提升。全面实施绩效管理首先应实现绩效自评全覆盖,将所有资金和项目都纳入绩效自评范围,不仅可以让所有的部门都培养绩效管理理念,增强绩效管理意识,还可以加强部门间横向纵向比较分析,提高自评质量,降低评价成本。

二是选择重大项目进行再评价。再评价的目的是检验自评情况的客观真实性和科学合理性,帮助部门提升自评水平和修正不足。再评价是通过上级部门或第三方开展的一种评价,受人力、财力和资源等影响,再评价不可能面面俱到,应集中精力,突出重点,选取重大政策、重大项目以及重点部门等率先开展,围绕推进供给侧结构性改革、保障改善民生等项目积极实施,在补短板、强弱项、打攻坚战上下功夫,推动转变发展方式,优化经济结构,转换增长动力,不断提高公共产品和公共服务的质量和效率,着力解决发展不平衡不充分等问题。

三要开展政策和部门整体评价。县级财政作为国家和省级各类财政政策的主要执行者,对政策最终落地的绩效情况最有发言权,因此,县级财政不仅要执行好上级的各项财政政策,更要把政策执行情况及时向上级反馈,以利于上级及时准确地调整相关政策,发挥好政策效果。由于县级财力相对较弱,大部分项目资金规模较小,为提高绩效评价工作效率,应开展对部门整体支出进行绩效评价,以最小的代价调整好各部门之间的财力分配关系。

(四)全面构建绩效管理方法体系

构建适合于县级财政管理的绩效评价指标体系,推进评价标准规范化。县级财政部门和预算部门(单位)要准确把握预算绩效管理制度规定、结合实际推进各项措施、积极探索适用不同单位、不同项目的绩效指标,逐步建立涵盖各类支出、突出绩效特点、量化具体、便于考核的统一规范的绩效评价指标体系。根据对评价对象的总体把握,绩效评价指标体系可分为项目支出类、部门整体支出类以及财政政策类。其中,项目支出和财政政策绩效评价指标应根据部门的行业特点建设评价指标库,财政部门开发共性指标库,各部门开发体现行业特点的个性指标库。部门整体支出绩效评价指标体系应在统一指标框架体系的基础上,每个部门设计一条专门的指标体系。对于每一类指标的编制,应充分反映财政支出的经济性、效率性、有效性要求,体现公共支出的价值导向性,原则上遵循“一级指标固定费、二级指标因类别不同而不同、三级指标因项目不同而不同”的总体设想,统一分配一、二级指标权重,个性化设置三级指标,编制出纵向统一、横向可比的绩效评价指标体系。

(五)借用专家库和中介机构库

在县域范围内,专家和中介机构从数量、质量、行业分类等方面来说都不足,从管理人员、成本和精力上来说也不具备单独建立专家库和中介机构库的条件,因此,县级财政应通过借用的方式来解决专家和中介机构的需求问题。在借用专家和中介机构的同时,要建立对专家和中介机构的考核机制,实行动态管理。对不符合要求的,不再续聘或使用,并将考核结果报送上级设区市财政。在聘请专家和中介机构开展绩效评价工作时,要根据工作时间、工作强度和付费标准,及时结算酬劳,保护并促进专家和中介机构工作积极性,提高工作质量。

(六)借助绩效管理信息系统提升效率和效益

由于县级财政管理人员配置相对较少,但全面实施绩效管理的任务又比较重,为提高绩效管理工作效率,实现绩效管理规范化、常态化,更好地为预算管理科学化、精细化服务,必须建立与预算管理信息系统相适应的绩效管理信息系统,逐步实现全面实施绩效管理的各项要求。一是构建县级预算绩效管理信息系统。建设内容包括绩效基础资料库管理、绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效自评价和财政再评价管理、重点项目绩效评价管理、评价结果应用管理、部门整体支出绩效评价、中期财政规划管理、第三方机构及专家参与绩效评价管理、综合查询与绩效分析和系统接口管理等。二是建设第三方绩效管理服务平台,建设内容包括第三方机构和专家注册、遴选、质量控制等管理;系统需支持第三方内部项目管理,第三方评价方案的撰写,评价表和基础表的关联,配置数据分析模型,在线社会调查,自动生成评分结论和评价报告,支持专家全过程参与第三方评价,以及委托方的专家在线评审工作。预算绩效管理信息系统和第三方绩效管理服务平台建设,将实现系统使用对象的全覆盖和绩效管理流程的全覆盖,实现内、外网应用的无缝结合,支持不同层级的评价和管理需要,促进绩效管理与预算管理的进一步融合,使绩效管理更好地服务于预算管理,进而全面提升县级财政预算绩效管理水平和业务运行效率。