“闻政杯”精选丨影响绩效评价第三方机构工作效能的原因分析及建议

发布时间: 2019-06-28 13:35:31 来源:365bet sh_365bet皇冠_365bet彩票
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下文为人民日报《民生周刊》杂志社、365bet sh_365bet皇冠_365bet彩票主办、上海闻政管理咨询有限公司协办的第二届“闻政杯”全面实施预算绩效管理·面面观征文大赛三等奖获奖文章,敬请阅读。

影响绩效评价第三方机构工作效能的原因分析及建议

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文/上海立丰税务师事务所有限公司 ?蔡梦冰?

2018年9月,中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)中指出:“坚持以供给侧结构性改革为主线,创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。”在全面实施预算绩效管理的大背景下,绩效评价的范围逐渐扩大,对于第三方机构的需求和要求也越来越高。市场的扩大,将会吸引更多的专业机构参与到绩效评价工作中,同样也会加剧市场的竞争,这对于提高绩效评价的专业性和评价结果的质量有着积极的推动作用。随着评价要求和行业水平的不断提高,竞争的加剧,第三方评价机构的评价质量和效率将是在行业中赖以生存的关键。积极探索有效的、合理的绩效评价工作机制,为提高评价工作效能的重要路径之一。

一、绩效评价工作的现状

第三方绩效评价工作主要由财政、预算主管部门等单位组织,委托第三方机构开展绩效评价工作。第三方绩效后评价工作主要分为两个部分,即方案部分和报告部分。绩效评价的方案主要通过对项目的调研、资料收集,形成绩效评价方案。评价方案中主要包括项目概况、评价思路、绩效评价指标体系、社会调查方案等内容。根据经专家评审后形成的评价方案,对项目开展评价工作,并形成评价报告。在评价报告中形成对项目业绩和经验的总结,发现项目存在的问题,并提出相关建议。评价报告中所提出的问题和建议,由评价组织方形成评价结果反馈至被评价单位,由被评价单位进行整改落实。

在评价的整个过程中,第三方机构的主要工作为“评价”,即被评价项目存在问题的发现和建议的提出。但问题的发现和建议的提出,从绩效的角度来看,并不能代表评价工作绩效的体现。当评价报告中提出的问题和建议得到有效地整改和落实时,才能真正体现出评价报告的作用。仅通过被评价单位的整改报告体现整改情况,无法有效地监督整改的落实,容易流于形式。如没有对整改工作进行跟进和监督落实,那么绩效评价的作用将无法发挥,更无法做到花钱必问效、无效必问责。

随着绩效评价工作的全面开展,第三方机构对于推动全面实施预算绩效管理工作的实施,优化财政资源配置、提升公共服务质量起着重要的作用。同时,财政资金在购买第三方绩效评价服务所产生的绩效也将成为政府及社会关注的重点。

由于全过程预算绩效管理链条尚未建立,第三方机构评价的独立性、客观性、权威性尚未得到制度保障,与此同时,第三方机构也存在着专业性不够强、评价报告不够深入等问题。从第三方机构的角度出发,应该不断提升其专业能力,通过绩效评价工作来实现绩效评价的绩效,推动全面预算绩效管理工作的实施。

二、影响绩效评价第三方机构工作效能的原因分析

(一)缺乏独立的思考,无法发挥其专业优势

政府绩效评价工作由政府部门发起,第三方机构按照文件规定的框架格式以及委托方的关注点去形成评价重点和指标设计思路。在此过程中,受文件框架和委托方关注点的影响较多,缺乏独立的思考,评价思路、指标设置很难体现出行业的特点和项目本身的特点,导致评价报告中提出的问题缺乏针对性。甚至直接以委托方的关注点作为评价的重点,从而迎合委托方的要求。

(二)为形成报告而评价,对项目了解不够深入

由于第三方评价工作的产出物为绩效评价报告,在报告中揭示项目问题,提出改进建议。对于问题的整改落实缺乏后续的跟踪监督措施,无法考量所提出问题的针对性以及整改建议的可操作性。以此方式实施的绩效评价容易导致评价报告流于形式,用于应付考核,往往缺乏对项目的深入了解,所提出的问题浮于表面,提出的建议无法操作。

(三)未参与到项目整改中,缺乏成就感

绩效评价行业的设立是为了辅助政府优化财政资金管理,提高财政资金的使用效率和效益,从而为提高政府部门的管理效率做出一份贡献。对于参与绩效评价行业中的专业人员来说,此行业具有崇高的意义和使命。通过绩效评价工作推动全面预算绩效改革,优化财政资源配置、提升公共服务质量,从发现问题、提出改进建议,到完善项目管理,是一项非常有成就感的事业。但就目前的评价方式来看,评价报告中提出的建议是否得到整改,整改工作落实是否到位,均未有第三方机构的参与。长此以往,容易形成 “绩效评价报告是否真的有作用?”、“绩效评价工作是否只是为评而评?”等想法,不仅降低了第三方机构的评价的严谨性和积极性,也会使得被评价单位对此项工作不重视。

(四)评价质量降低与评价费用降低之间的恶性循环

第三机构评价报告的质量影响着全面实施预算绩效管理工作推进的实效,由于行业基础较为薄弱,机构水平参差不齐,如何提高报告质量始终是一项十分重要的课题。当评价委托方将绩效评价工作视作应付考核,或认为绩效评价报告作用不大时,就会降低评价费用。而第三方机构作为盈利单位,通过“薄利多销”的方式来对待,甚至部分机构会将公司的主要精力转移至其他更容易盈利或者高利润的行业,从而形成了一种恶性循环,导致人才流失,对全面实施预算绩效管理工作的推进造成阻碍。

三、提高绩效评价第三方机构工作效能的一些建议

(一)转变工作理念,提高专业性和独立性

政府部门借助第三方机构的专业性、客观性和独立性进行绩效评价工作,从而使得评价报告对社会工作更具有说服力。虽然受到多方面因素的制约,但第三方机构在开展绩效评价工作时,应始终保持其独立性。而在评价工作中能够保持独立性需主要建立在专业性强的基础上。第三方机构应加强对政府管理体系相关知识的学习,设立相关部门对绩效评价的知识体系、行业特点、评价方式等进行深入研究,建立机构指标库,并从评价方式、方法等方面开展创新,积累行业知识,形成机构核心竞争力。同时,不断完善人才选拔、培养和激励机制,形成专业化的团队力量。

(二)将项目的整改落实融入于评价过程中,提高第三方评价工作的绩效

一是在对经常性项目实施绩效评价时,所评价项目为上一年度已经完成的项目,本年度项目正在实施。建议提高项目绩效评价方案的作用,在方案阶段完成对项目的资料收集、数据分析、现场调研等一系列工作,并在项目评价思路中体现项目的特点、调研中发现的问题等,以此形成评价的重点、指标设计思路和拟采取的改进措施。将项目存在的问题和拟改进措施前置到评价方案中,可在方案评审会中由财政相关部门、项目主管部门、被评价单位、专家、第三方机构等共同讨论,并形成确定的改进措施。第三方机构根据评审后形成的方案开展评价工作,在评价实施过程中的主要工作则为指标分析及打分、项目整改落实、访谈、问卷调查等工作。针对项目的访谈主要作用则为进一步核实项目的问题、改进措施的有效性等。在项目评价报告中,应反映项目存在问题的整改落实过程和情况,并应用于正在实施的当年度项目中。同时,在相关建议中则可表述无法短时间内完善的措施以及无法整改的问题,提出建议作为其他同类项目的借鉴。

二是针对一次性项目,区别于经常性项目,一次性项目在完成后则不再实施,在整改方面,很多发现的问题无法进行改进,但此类项目对于其他同类型项目具有借鉴意义,对于完善部门预算支出项目的管理也具改一定的作用。第三方在评价过程中可将能够完善的问题进行整改落实,对于无法整改落实的问题,同样可以提出相关建议作为借鉴。

根据此思路,可将项目评价方案中的评价思路分为:评价的目的及依据、评价的原则及方法、评价对象及范围、评价的时间段、项目前期调研评价的总体思路及重点、发现的问题和改进措施方案。通过项目前期的一系列调研形成评价的总体思路及重点,反映调研和数据分析中发现的问题,并形成改进措施的实施方案。

通过将项目的整改落实融入于评价的过程中,能够使第三方机构更加注重于对于项目的深入了解和分析,充分发挥其专业能力,提高评价报告的针对性和逻辑性。第三方评价机构参与到项目的完善过程中,也能够提高评价工作人员的成就感。通过评价工作对项目进行实时整改,能更加有效地提高和体现绩效评价工作所产生的业绩和效果。

(三)分类分级管理,优化评价服务资金配置

一是对不同类型的评价工作进行分类。目前对于评价工作的分类主要包括项目评价、绩效目标评审、项目绩效目标申报辅导、绩效跟踪评价、绩效后评价、政策评价、项目再评价、部门整体评价等等。不同类型的评价工作,各地区均有相应的评价费用标准。对于同类型项目,也有相应的难度系数来区分项目难度等级。但仍有很多地区或者主管部门尚未形成分类分级的管理方式,或者不同地区之间同类同级项目的委托评价费用差别较大,从而导致第三发机构在竞争评价工作时,将精力和时间更多的投入于性价比较高的项目。针对此问题,各地区财政相关部门可建立和优化评价工作的分类分级管理制度,明确评价费用标准和难度系数评定标准。同时,提高重点的、具有代表性的和较高难度的项目评价服务费,从而既能够充分调动第三方机构的积极性,发挥其专业能力,又能优化评价服务资金的配置。

(四)提高评价费用标准的同时,加强对第三方机构的考核

在分类分级管理的前提下,对第三方评价工作的成本进行充分调研,提高评价费用的标准的同时,加强对第三方机构的考核工作。通过提高评价费用标准,可以有效吸引更多的专业机构和人才投入到绩效评价的工作中,并发挥第三方的专业能力和优势,同时,加强对第三方机构的考核工作。目前对于第三方评价工作的考核主要由委托方、专家和财政相关部门打分构成。对于第三方机构评价工作的考核,可进一步细化评分标准和内容,并提高服务费与考核评分的关联程度。对于考核不达标的机构,形成淘汰机制。通过提高评价费用标准提高绩效评价行业的市场竞争力,通过加强考核提高第三方评价工作的质量,从而提高评价资金支出的整体效益。

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参考文献:

1.?《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号);

2.?《上海市人民政府办公厅转发市财政局关于全面推进预算绩效管理意见的通知》(沪府办发〔2013〕55号);

3.?《上海市预算绩效管理实施办法》(沪财绩〔2014〕22号)。?

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