“闻政杯”精选丨全面推进预算绩效管理应该注意的几个问题

发布时间: 2019-04-19 13:20:16 来源:365bet sh_365bet皇冠_365bet彩票
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湖北省财政厅???王?路?

摘要:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”是习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会发言中做出的重要指示,李克强同志在十三届全国人大一次会议上的政府工作报告中也提出“全面实施绩效管理,使财政资金花得其所、用得安全”。可以说,预算绩效管理工作得到了空前的重视,但是在全面推进此项重点改革工作的同时,我们也应该清醒的认识到在推进过程中存在着一些应该注意的问题,如不重视必然会对此项改革工作的后续推进造成影响。本文尝试分析列举出部分推进过程中可能会出现的几个重点问题,具体包括体制机制问题,项目设置问题,系统建设问题,相关政策的协调问题等方面内容,希望对推进此项改革工作能起到一点作用。

关键词:预算绩效管理?改革 问题 ???

??“全面实施预算绩效管理”,已成为了党和政府在十九大期间的重大决策部署,在很长的一段时间内,都将成为财政部门的一项重点改革工作,但是如何全面实施,如何保证实施的效果,这也是在推进此项工作过程中所必须面对的问题,笔者作为具体从事此项改革工作的工作人员,结合多年的实际工作经验,认为在推进预算绩效管理改革工作中有如下几个重点问题需要特别注意:

一、体制机制问题

在现有模式下推进预算绩效管理工作,在体制机制方面存在外部和内部两方面的问题。

(一)外部方面

目前预算绩效管理工作的主要推动者是财政部门,财政部门作为通过筹集和供给经费和资金,保证实现国家(或政府)正常行使职能的部门,通过实施预算绩效管理提高资金的使用效益,具有管理上的天然合理性,但这里也存在一个问题,那就是财政部门是否是推进此项重大改革工作唯一部门,或者换句话说,单凭财政一家之力是否有能力推进此项改革工作呢?

从西方实行绩效预算管理改革国家的经验来看,在美国,成立有总统预算管理办公室,“总统预算管理办公室是独立于财政部之外,直接向总统负责的机构,其职责主要是根据各部门、机构提出的预算方案,统一汇编联邦支出预算,交总统审核,然后由总统提交给国会。”在英国,“英国负责绩效预算管理的机构由财政部、议会、内阁委员会、皇家国库及审计署组成,分工明确、权责清晰,既相互合作又相互制约,在组织结构上形成了权力制衡机制。财政部、内阁委员会负责监督各部门绩效任务完成情况,对各部门和机构预算执行中存在的风险进行定期检查和监控。”这两个改革先期试点国家,美国是在财政部外成立独立机构,并直接对总统负责,英国是建立多方联合机制,相互合作又相互制约。

反观国内现行推行预算绩效管理工作的现状,主要集中在财政部门范围内,这样势必会出现管理上的尴尬。一是财政部门本身作为资金分配的主体,对资金的分配进行管理,要对资金的分配保障程度负责,同时财政部门又是预算绩效管理工作的实施主体,要对部门资金的使用状况进行监管,对资金的使用效益负责。财政部门既是资金分配的主体,要保证部门有足够的资金开展相应的工作,又是资金使用的监督主体,需要监督部门提高资金的使用效率,这里本身预设了一个前提条件,就是资金分配本身的结果必须是合理的,否则,在不合理的资金分配结果下,部门资金使用的效益提高的空间也十分有限,财政部门需要首先监督自己在资金分配上是否合理为前提,这在一定程度上,让财政部门同时具有了运动员和裁判员双重身份。此外,财政部门本身也是一级预算单位,自身也存在资金使用效益的问题,财政部门本身的绩效又应该由谁来监管呢?二是现实中很多重点项目的资金使用方向,在很大程度上是由当地党委政府领导研究决定的,如确实遇到某些资金使用效益不高的重点项目,财政作为政府的组成部门之一,本身也很难单独决定项目的取舍。

(二)内部方面

目前国内的预算绩效管理机构主要包括两种形式:单独设立或是与预算、资产等其他部门合署办公。但是无论是两种方式中的哪一种其实都还是存在问题的。对于单独设立的,由于和预算部门分属两个不同的部门,两个部门虽都参与预算的编制管理,但是预算部门作为传统预算编制的管理部门,有其自己分配资金的运行模式和内在逻辑,绩效管理的理念很难打破其旧有的分配格局,很大程度上会出现预算和绩效两种运行模式同时运行,相互独立的现象,双方很难形成真正融合。与其他部门合属办公的,则更是对正常编制情况下工作人员力量的分解,无法保证有足够的人员去承担预算绩效管理这个本身对人力和人员素质都要求很高的工作需要。即使是同预算合属办公,如果没有真正从思想高度上实现绩效和预算的统一,也难以起到1+1>2的效果。

预算绩效管理工作绝非是对以前资金管理工作的改进或是改良,而更应该是一项颠覆性的变革。要真正实现预算和绩效管理工作的统一,则必须是将两项工作高度融合为一项工作,即充分借鉴过去资金分配模式的长处、优势的基础上,逐步转变为以绩效为导向的资金分配管理方式,而不应是两项工作同时存在。预算绩效管理本身就应该成为现行预算的分配管理模式,而不是补充。同时应强化财政部门同人大、政协、审计、监察等部门的相互联合,这既是对财政权利的有效监督,改变财政在此项改革工作中无人监督的现状,更是对绩效结果得以真正执行的有力保障,化解财政部门一家难以真正推动此项改革工作尴尬现状。

二、项目设置问题

按照目前财政部文件规定“绩效目标是部门预算安排的重要依据。未按要求设定绩效目标的项目支出,不得纳入项目库管理,也不得申请部门预算资金”,这将绩效目标的质量作为了项目设置的前置条件,不通过绩效目标审核的项目不得纳入预算安排,同时在文件中还详细的列举了绩效目标审核的四种不同情况处理意见,“审核结果为‘优’的,直接进入下一步预算安排流程;审核结果为‘良’的,可与相关部门或单位进行协商,直接对其绩效目标进行完善后,进入下一步预算安排流程;审核结果为‘中’的,由相关部门或单位对其绩效目标进行修改完善,按程序重新报送审核;审核结果为‘差’的,不得进入下一步预算安排流程。”在这种情况下,就将项目的立项与否与绩效目标的设置情况完全统一起来了,换句话说,就是绩效目标好的项目要优先安排资金,绩效目标不好的项目要减少安排甚至不安排资金。但是这个结论是否能够成立,或者说是否一定合适呢?

首先,存在一个问题,就是项目的好坏与绩效目标的好坏在本质上并不是同一纬度的,也就是说有可能本身是一个很好的项目,但是绩效目标也有可能编的很差,反之,一个本身很差的项目也有可能绩效目标编制的很好,二者虽然有着非常紧密的联系,但是客观上,两者之间并不是互为充分必要条件的。绩效目标更应该是一个好项目的必要条件,也就是说,所有的立项项目都应该有一个编制较为合理的绩效目标。如果连绩效目标都无法编制清晰量化的项目,很难想象项目会有一个很好的实施计划、实施路径,更难以保证有一个好的实施效果。这样的项目即便有了资金支持,也很容易出现资金使用效率不高,甚至出现资金浪费的情况。

其次,是否应该是唯目标论呢?就是说项目的安排,仅仅依靠绩效目标的申报质量情况呢?显然也不合适,由于绩效目标的设置阶段,项目并没有真正实施,很大程度上都是预设数据,如果在这一阶段过于强化绩效目标在项目安排上的作用,势必会造成部门为追求项目资金而夸大项目效果,设置过高的指标值,甚至演变发展出现绩效目标的过度外包化,倒逼部门越来越多地引入专业化的公司、企业参与炮制绩效目标,制造出一些假大空的数据,以骗取专家的好评,而这最终也会导致资金更多的集中于一小部分绩效目标编制较好的部门之间,而无法保证各项事业的均衡发展。

最后,项目的设置还必须综合考虑部门历史项目情况、项目设置对地区发展影响等多种情况,譬如说某个项目的绩效目标确实编制很好,但是该部门类似的项目已经存在且实施多年,那么这个项目是否还有必要设立则需慎重考虑,再比如某个项目的目标确实编制地很好,部门事业发展也确实需要,但是相较于这个项目而言,当地有其他更亟待解决的项目也需要资金支持,那么这个项目则只能进入项目库作为储备项目,根据资金总盘子的大小酌情考虑,而不能仅仅根据绩效目标编制情况的排序安排资金。

项目的设置既要充分根据绩效目标,但是又不能完全依据绩效目标,要结合部门历史项目情况,参考部门项目结构进行总体判断,避免一个部门重复利用一个重点工作编制项目,造成项目重复设置,资金重叠使用,同时还应该站在一个更高的高度,从一个地域在教育、医疗、科技、文化、体育、卫生等各各重点领域、基础领域的发展状况进行综合判断,优先考虑适合当地发展需要和亟待解决的重点领域和关键环节,将有限的资金用到刀刃上,切实提高资金的使用效益。

三、系统建设问题

预算绩效管理工作是一个需要高度管理能力的精细化工作,离开系统支持是万万不可以的。

首先,现行的预算绩效管理的目标和指标,更多的是来自于部门的自行设定,这在预算绩效管理早期推进阶段是非常必要的。因为项目的评价标准会因人而异,不同的人对项目完成好坏的角度会有很大差别,专家和民众也只能结合自己的知识背景将项目的预计执行情况与外地乃至或外国的普遍情况进行对比,但是部门的项目实施部门究竟水平实力如何,其实并不知晓,设置过高或过低的目标都是不太科学的,在这种情况下,只能依托部门,特别是项目具体实施部门来设置项目的绩效目标,因为只有他们自己才最清楚自己的实际水平、项目的实施难点重点等基础情况,但是为了确保部门能够主动加强自我约束自我管理,制定出自己能力范围内项目完成标准的最大值,只能借助于信息系统。因为只有依靠信息系统进行大数据比对分析,才能更为方便的实现项目完成标准的纵向、横向比较,同部门自己过去情况相比,同其他类似项目相比,同其他外地外省乃至外国的类似项目相比等等,从而避免了部门故意设置简单易达的完成标准,最终失去了指标值设定的意义。

其次,预算绩效管理工作几乎涉及到社会上所有行业和部门的信息数据,涉及各行各业的专家,涉及项目的各种受益群体,如此庞杂的工程,如果没有信息系统的技术支持,进行信息交换和信息共享,是根本无法想象的。特别是对于评审专家,由于预算绩效管理工作的很多环节都是需要专家广泛参与的,但是专家的分布存在一定的地域性,很多专家都集中在高校集中的大城市,对于很多缺乏高校资源的县级甚至部分市级城市来说,找到合适的专家就成为了一件难事,通过信息系统,可以实现专家资源的共享,让更多优质的专家参与到项目评定工作中来,提高了专家的参与度和覆盖度,这样既解决了专家地域资源相对集中的问题,也有效避免了专家的学术腐败、评定不公等现象,使绩效目标的审核更加客观公正。

再次,通过建立预算绩效管理的信息系统,可以逐步实现绩效目标、指标全国范围内各行业部门的逐步统一,避免现在绩效目标、指标分散杂乱现象。当前,由于缺少信息系统的支撑,全国各地的绩效目标、指标都是相对分散独立的,各省、市、县都是自己设置绩效目标,自己评价,缺乏相互之间的对比。只有通过借助信息系统大平台,通过借鉴吸收不同地域的宝贵经验,求最大公约数,划最大同心圆,通过多年实践,逐步确立全国范围内涉及各行业各部门的共性指标体系,这样才可能真正实现同一指标在全国范围内的可比较,绩效评价报告的结论也才会更加公正,可应用性更强。这对于财政部门分配资金,部门提高自身管理水平,领导宏观决策部署等等都有很大的帮助。

最后,预算绩效管理的对信息储备和分析的要求很高,需要对过去的数据进行存储和对比分析,没有信息系统作为支撑,庞大的数据信息存储、查询和运用都非常困难,无法满足预算绩效管理工作的改革的进一步需要。

建议加强系统建设的顶层设计,从财政部到省到市县统一进行系统开发,实现财政内部数据的共联共享,同时强化同人大、审计、交通部门、食品监管部门、卫生部门、教育部门等重点行业部门的相关业务数据共享,实现重点行业部门数据在省与省间,市与市,县与县之间的可查询、可比较,避免出现项目连年做,只能自己比的尴尬情况,通过建立从上到下的公用信息系统,逐步探索建立全国范围内的分行业的指标体系库,实现同一个指标各省、市、县间相互可比,全国上下一盘棋,整体协同推进指标体系标准化进程。

四、相关政策的协调问题

当前正进入改革的深水区,包括预算绩效管理在内的一系列改革工作正处在方兴未艾地进行之中,如何加强政策之间的协调统一,避免政策在基层单位实际执行中出现的执行困难,是当前也应该重视的问题。譬如如何进一步加强PPP项目的绩效评价工作,将绩效评价的结果作为政府加大支持和完善监管的依据,激励社会资本不断改善管理,推进技术创新;譬如如何解决资金统筹和绩效目标、绩效评价的关联问题,很多部门项目在资金切块下达之前是有绩效目标的,但是到达县级后,资金又被用于与其他项目统筹了,这时的绩效评价工作如何开展,原先制定的绩效目标又应该如何调整等等问题。

总之,预算绩效管理作为一项改革中的新工作,必然会打破很多过去的旧格局、旧观念,势必会引发政府绩效的深层次变革,相信在党委政府的领导下,这项开创性的改革工作一定会克服一个又一个的困难,走向最终的胜利。

参考文献:

1.?财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知(财预〔2015〕88号)

2.?《美国政府预算管理情况介绍》(财政部网站国际财经合作司国际财经广角)

3.?《美国英国绩效预算管理改革及启示》(《中国财经报》 2017年1月19日第二版)

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